Panorama Municipal
Foto: Praça dos Girassóis em Palmas / Secretaria de Turismo do Tocantins
Contrastes Socioambientais
Marcados por profundos contrastes e desafios em planejar e executar políticas públicas, municípios se veem confrontados pela pandemia da Covid-19
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O Brasil tem 5.570 municípios. Além da diversidade geográfica, eles são marcados por profundos contrastes socioambientais, econômicos, na capacidade de planejar e executar políticas públicas e também de prestar contas à população.
Também presentes dentro dos próprios municípios, tais diferenças e limitações – relacionadas, por sua vez, à histórica desigualdade brasileira – tornaram-se ainda mais evidentes em 2020 com o avanço da pandemia da Covid-19.
Surgida inicialmente em grandes metrópoles da região Sudeste, ela avançou rapidamente pelo interior do país, atingindo 100% dos municípios em setembro (veja também a seção de Saúde na página de Políticas Públicas).
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Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de todos os municípios, apenas 324 têm mais de 100 mil habitantes. Eles também concentram mais da metade da população brasileira e geram cerca de 70% do PIB. Tal pujança também lhes permite maior eficiência na gestão pública.
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As 93 cidades mais importantes do país – capitais estaduais e polos econômicos – concentram 37,8% dos eleitores. Dos 5.570 municípios, dois não terão eleições municipais: Brasília, a capital federal, não elege prefeito e vereadores, pois tem governador e deputados distritais. Fernando de Noronha também é um distrito do estado de Pernambuco e tampouco elege prefeito ou vereador.
Para melhor compreender as relações econômicas e sua resultante estrutura hierárquica, desde 2007 o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) criou a pesquisa Regiões de Influências das Cidades (Regic).
Ao investigar o destino e procedência das pessoas em sua busca por bens (insumos ou produtos de consumo) e serviços (como em educação e saúde), a pesquisa tem se revelado uma ferramenta importante, como, por exemplo, para se decidir a localização de novas escolas ou hospitais. Empresas privadas também se baseiam neste critério para decidir sobre a localização de novas instalações.
A Regic tem onze categorias.
No topo, aparece a categoria de Grande Metrópole Nacional, representada por um único município: São Paulo.
A seguir, há duas Metrópoles Nacionais: Rio de Janeiro e Brasília.
Em terceiro plano estão as Metrópoles, dez cidades de todas as regiões geográficas com porte e projeção nacional: Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goiânia e Porto Alegre.
Já na base do ranking, existem 4.500 Centros Locais, os municípios com o menor nível de influência sobre os demais, como a cidade mineira de Mariana.
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Este também é o caso de Serra da Saudade, também em Minas Gerais, com 781 habitantes, o município com a menor população do país.
O IBGE disponibiliza uma planilha com a classificação Regic de todos os municípios. Para consultá-la, acesse este link e baixe a pasta banco de dados dos centros.
Deslocamentos para serviços de saúde de baixa e média complexidade – Brasil - 2018 (Fonte: IBGE - Pesquisa Regiões de Influência das Cidades – informações de deslocamentos para serviços de saúde)
Deslocamentos para serviços de saúde de alta complexidade – Brasil - 2018 (Fonte: IBGE - Pesquisa Regiões de Influência das Cidades – informações de deslocamentos para serviços de saúde)
A Máquina Municipal
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O Prefeito
É o chefe do Poder Executivo. Nomeia os secretários, comanda a administração direta (secretarias) e os órgãos da administração indireta (autarquias) presentes nas grandes cidades.
São atribuições do prefeito:
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Planejar e executar políticas públicas em setores como ensino infantil e fundamental, saúde básica, transporte coletivo, pavimentação e iluminação pública, saneamento e tratamento de resíduos sólidos, além de promover o ordenamento territorial urbano e preservar o patrimônio histórico local.
Ilustração: Icons-Land/Linkware
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Arrecadar e administrar os impostos municipais: IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), ISS (Impostos sobre Serviços) e ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis e de direitos a eles relativos).
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Administrar os recursos gerados pelas transferências da União e do governo estadual. Em cidades mais pobres, tais verbas são vitais para a manutenção da administração municipal e serviços essenciais à população, como a compra de insumos para hospitais, o fornecimento da merenda escolar e o pagamento do funcionalismo.
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Zelar pela gestão municipal. Assim como o presidente da República e os governadores, os prefeitos também devem cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2001), que fixa limites para gastos e endividamento.
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Prestar contas à Câmara Municipal, ao Tribunal de Contas do Estado e ao Ministério Público. Cidades maiores costumam ter Tribunais de Contas Municipais.
Ilustração: Frantz Leuenberger/Creative Commons
O Vice-Prefeito
Segundo nome na hierarquia municipal, substitui o prefeito nos seguintes casos: viagem, licença e no afastamento do cargo, se o prefeito decidir se candidatar a outro cargo eletivo durante o mandato e também em caso de cassação.
Ilustração: Freepilk
A Câmara Municipal
Os vereadores compõem o Poder Legislativo local. Conforme a Constituição, dependendo do tamanho da população do município, a Câmara Municipal pode ter de 9 (para cidades com até 15 mil habitantes) a 55 vereadores (para cidades com mais de 8 milhões de habitantes).
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São atribuições da Câmara Municipal:
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Aprovar leis ordinárias e normas (decretos e resoluções). Ao contrário da União e dos Estados, os municípios não têm uma Constituição própria. Logo, sua produção legislativa deve se adequar às leis e normas de seu estado, à Constituição Federal e às demais leis aprovadas pelo Congresso. Os vereadores decidem sobre projetos de lei de sua autoria, de iniciativa popular e também sobre aqueles enviados pelo prefeito. Mas os vereadores não têm a palavra final sobre as leis que aprovam. Cabe ao prefeito sancioná-las ou vetá-las.
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Definir os salários dos próprios vereadores, assim como também os do prefeito e secretários. O valor máximo dos rendimentos do prefeito não pode ultrapassar o dos ministros do STF, de R$ 39.293,00 em 2016. Os salários dos vereadores são determinados por parâmetros da Emenda Constitucional 25/2000.
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Aprovar integral ou parcialmente — ou rejeitar — a Lei Orçamentária Anual (LOA), proposta pelo prefeito.
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Fiscalizar o prefeito, não apenas as finanças municipais, mas também a formulação e execução de políticas públicas. A LOA se baseia por sua vez na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), também de autoria da prefeitura e que contém prioridades, como projetos urbanos e respectivas despesas. Cidades com maior capacidade de gestão pública também contam com os Planos Plurianuais (PPAs), que consolidam o conjunto de políticas públicas para um período de quatro anos, além de detalhar como as metas serão executadas.
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Cabe também à Câmara monitorar as promessas e metas estabelecidas pela prefeitura.
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Tal como acontece no Congresso Nacional e nas Assembleias Estaduais, as Câmaras Municipais também devem ouvir a sociedade civil através da realização de audiências públicas.
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Saiba mais na seção Competências Municipais.
Gráfico: Patri Políticas Públicas
A Divisão do Bolo
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O que são e para que servem os impostos?
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Imposto é uma quantia em dinheiro paga à União, aos estados e municípios por pessoas físicas e jurídicas.
Serve para custear parte das despesas da administração (salários do funcionalismo, entre outros gastos de custeio) e dos investimentos dos governos em obras de infraestrutura (estradas, portos, aeroportos, etc.) e serviços essenciais à população, como saúde e educação.
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Adaptado do Portal da Transparência
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Receitas dos municípios decorrentes de transferências e compensações recebidas
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As Transferências da União, estabelecidas na Constituição ou em lei, estão explicadas detalhadamente em cartilhas do Tesouro Nacional e em documento do Senado Federal.
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FPM – Fundo de Participação dos Municípios: Recebe 24,5% da arrecadação federal com o Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O rateio do FPM é definido por uma série de critérios, prevalecendo o tamanho da população, havendo tratamento favorecido aos municípios pouco populosos.
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ITR – Imposto Territorial Rural: 50% da receita da União vai para o município onde o tributo foi arrecadado.
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IPI-Exportação – 10% da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados é repassada aos estados, e esses transferem aos municípios 25% do que receberem. O critério de partilha é ¾ para o local de arrecadação e ¼ por critério estadual.
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IOF-Ouro – Imposto pago sobre as transações com ouro, cuja arrecadação é repassada ao estado (30%) e ao município (70%) onde se arrecadou o tributo.
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Imposto de Renda Retido na Fonte dos servidores públicos municipais – A receita fica com o próprio município.
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Salário-educação – 2/3 da receita dessa contribuição social é repassada aos estados e municípios, conforme o número de matrículas das respectivas redes escolares de educação básica.
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CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico: 29% do total arrecadado vai para os estados, que têm que repassar 25% desse valor para os municípios. A parcela dos municípios é dividida conforme as regras de partilha do FPM (50% do total) e proporcionalmente à população (50% do total).
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SUS – Sistema Único de Saúde: Faz transferências mediante convênios ou via transferências “fundo a fundo”, que são automáticas e destinadas a financiar ações previamente especificadas pela União.
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Lei Kandir e FEX – Mecanismos de compensação aos estados, com repasse aos municípios, pela desoneração da cobrança de ICMS nas exportações.
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• FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação: Faz repasses aos municípios no âmbito de programas de financiamento de merenda escolar, transporte de estudantes, material didático, entre outros.
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Funpen – Fundo Penitenciário Nacional: 10% dos recursos transferidos pela União aos estados vão para os municípios onde há estabelecimentos prisionais.
As Transferências dos Estados para os municípios, estabelecidas na Constituição:
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ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços: Os estados repassam 25% da arrecadação do imposto aos municípios: 3/4 dos recursos são transferidos pelo critério de local de arrecadação e ¼ por critérios definidos na legislação estadual.
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IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores: Os estados repassam 50% da arrecadação ao município onde os veículos foram licenciados.
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Redistribuição de recursos via Fundeb:
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Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação: É, na verdade, um conjunto de fundos estaduais. Cada estado tem o seu Fundeb. Nesse fundo são depositados 20% das principais receitas estaduais e municipais (tributos arrecadados e transferências recebidas). O dinheiro é redistribuído entre o estado e seus municípios de acordo com o número de matrículas nas respectivas redes de ensino básico. A União complementa os recursos dos Fundeb estaduais que não tiverem recursos para realizar um gasto mínimo por aluno, fixado pela própria União. Nos últimos anos têm recebido complementação: Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí.
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Ilustração adaptada: macrovector / Freepik
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Compensações financeiras pela exploração de recursos naturais:
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Petróleo – Os municípios têm direito a parte dos royalties e participações especiais cobrados nos três regimes de exploração de óleo e gás no Brasil (concessões, partilha e cessão onerosa). Há uma multiplicidade de regras e disputas judiciais em torno dos critérios de partilha.
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Recursos hídricos – Cobrada das hidrelétricas, corresponde ao valor de 6,75% da energia gerada em cada usina. Desse total, 6% são distribuídos entre os estados, Distrito Federal e municípios, de forma proporcional à área alagada pelas águas represadas, e a alguns órgãos da administração pública da União.
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Recursos Minerais, a CFEM – Cobrada das empresas mineradoras, beneficia os estados e municípios produtores e órgãos da União. Do total arrecadado, 65% vão para os municípios. 10% são repassados ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), que destina 2% desta cota-parte à proteção mineral em regiões mineradoras, por meio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).
A Força Política dos Municípios
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Enquanto chefes do poder executivo municipal, os prefeitos, e por extensão os vice-prefeitos e vereadores, exercem um papel importante na vida política nacional. Um prefeito forte tem capacidade para influenciar decisões numa série de instâncias: governo estadual, bancadas das assembleias legislativas estaduais e do Congresso Nacional e até a presidência da República.
Parte dessa influência ultrapassa o âmbito das eleições municipais. Nelas, prefeitos populares são chave para se reeleger e fazer sucessores. Os prefeitos também são atores importantes nos pleitos estaduais, de governadores e deputados estaduais, e nas eleições para presidente da República, senadores e deputados federais.
Os prefeitos são ainda importantes cabos eleitorais dentro da estrutura de seus próprios partidos, seja lançando, apoiando ou até mesmo se opondo ao lançamento de pré-candidatos. Eles também são figuras chave em campanhas de filiação partidária e na organização das convenções, que podem estabelecer coligações com outros partidos para eleições majoritárias. Em 2020, as coligações são permitidas para eleição de prefeitos e subprefeitos.
Os prefeitos contam com duas entidades representativas de caráter nacional:
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A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP). Ainda que tenham características distintas, ambas trabalham de forma a fortalecer o chamado Movimento Municipalista, cuja agenda principal é defender os interesses dos municípios. No topo da agenda da CNM e FNP está a revisão do pacto federativo, o conjunto de regras constitucionais que estabelecem a moldura jurídica, obrigações financeiras, arrecadação de recursos e campos de atuação dos municípios, estados e União.
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CNM: Seu principal papel é intermediar a relação dos municípios junto ao governo federal, ao Congresso Nacional e ao Poder Judiciário. Anualmente, organiza a Marcha a Brasília, evento na capital federal em que os prefeitos apresentam sua pauta de reivindicação ao governo federal e ao Congresso. Em 2020, em função da pandemia Covid-19, o evento foi cancelado.
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A fim de exercer pressão política no Congresso, a CNM acompanha de perto a pauta de votações da Câmara e do Senado, participando de audiências públicas, reuniões e demais formas de mobilização.
Sua agenda legislativa, que reúne os principais projetos de lei com impacto potencial direto – seja positivo ou negativo – sobre a vida dos municípios é atualizada anualmente.
Além de buscar novas fontes de receitas municipais, a CMN também visa reduzir as obrigações dos municípios no pacto federativo em setores como educação e saúde.
Entre os temas legislativos apoiados, destacam-se:
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Projeto de lei para definir quem são os tomadores de serviços incidentes no ISS, para simplificar o recolhimento e fiscalização pelos municípios.
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Projeto de lei para prorrogar elaboração dos planos de resíduos sólidos e o encerramento dos lixões de acordo com o porte do município.
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Proposta de emenda constitucional (PEC) para aumentar em 2% as verbas do FPM.
Entre os projetos aos quais a CNM se opõe, destacam-se:
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PEC que prevê a extinção de municípios com baixo índice de receita própria.
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Projeto de lei para garantir maior celeridade em processos de improbidade administrativa. (A CNM alega que projeto poderia condenar prefeitos por danos ao erário de forma culposa, ou seja, sem a intenção de lesar os cofres públicos).
A CMN publica uma série de cartilhas técnicas para orientar os municípios na realização de convênios setoriais com os estados e a União.
FNP: Tem como foco de atuação os 400 municípios com mais de 80 mil habitantes, incluindo prefeitos das 26 capitais estaduais. Dirigida exclusivamente por prefeitos em exercício do cargo, a Frente, presidida pelo prefeito de Campinas, Jonas Donizette (PSB), no período de 2019-2021, tem como primeiro vice-presidente o prefeito de Aracaju, Edvaldo Nogueira (PDT).
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Tal como a CNM, a FNP representa as prefeituras das maiores cidades do país junto ao governo federal, o Congresso e as instâncias superiores do Poder Judiciário.
Semestralmente, a Frente realiza reuniões gerais que além de prefeitos contam também com a participação de representantes dos governos estaduais e federal. E a cada dois anos é promovido o Encontro dos Municípios com o Desenvolvimento Sustentável em parceria com o Sebrae.
A FNP publica dois anuários:
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Multi Cidades - Finanças dos Municípios do Brasil, que analisa o desempenho das finanças municipais de dois anos anteriores ao da publicação. Na edição de 2020, a publicação indica tendências como a erosão da capacidade de investimento dos municípios em função de sua crise fiscal e a perda relativa de receitas advindas do ICMS pelas capitais, enquanto municípios menores detêm um maior valor per capita do imposto.
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Anuário g100, que analisa as finanças do grupo dos cem municípios mais populosos com baixa receita per capita e alta vulnerabilidade socioeconômicas.